经国务院批准,财政部和审计署日前联合发出通知,决定在全国范围内开展小金库专项治理工作。这是中央政府相关职能部门为进一步贯彻执行中央“八项规定”,严肃财经纪律而展开的一次重要的工作部署。 小金库是一个富有中国特色的“会计概念”,它主要指违反法律法规和其他相关规定,应列入而未列入符合规定的单位账簿的各种资金及其形成的资产。小金库的产生,其根源在于财务制度存在很多漏洞,为一些单位私设小金库提供了方便条件。小金库的资金来源可以说是包罗万象,归纳起来,有财政拨款、政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入、资产处置收入、资产出租收入、经营收入、社会捐赠收入、附属单位上缴收入等等。虽然小金库的名目林林总总,但它的生成路径基本上有两条:一是财务纪律松垮,特别是对于一些政府部门来说,其财政资金的预决算过于粗糙,水分过多,使一些单位可以很方便地巧立名目将财政资金转移到小金库中;对于国有企业来说,政府在赋予其经营自主权的同时也将财务上的自主权交了出去,特别是对其上缴利润要求过低,使小金库越来越膨胀。二是政府拥有了对社会经济事务干预过多的权力,利用其行政审批权和处罚权创设收费和罚款项目,由于财务制度的不严,在某些行业政府甚至默许相关部门将收费和罚款资金留作自用,使一些单位私设小金库有恃无恐。 因此,治理小金库,需要从源头上堵住小金库的形成渠道。如果不作制度上的变革,专项治理行动风头一过,小金库难免死灰复燃。而要让治理小金库收到实效,可以考虑从小金库的生成路径入手,采取“收权”与“放权”双管齐下的措施。 所谓“收权”,指的是对政府部门和国有企业的资金运用必须严格管理,建立必要的权力约束制度。对政府部门来说,其财政资金预决算必须明细化,对于一些“三公”经费明显过高的部门,需要追查其资金来源,对于政府部门必要的收费和罚款收入,必须规定一律上交国库,不允许部门以任何理由截留。对国有企业来说,政府作为国有资本的管理者,对国企财务要切实履行监督责任。同时,应该大幅度提高国有企业的利润上缴比例,不能将过多的利润留在企业中。当然,这可能会影响到国企作为经济实体的运作效率,但其中的关键还是在于国企在经济格局中应该担任什么样的角色,随着民营资本的市场准入空间逐渐放大,国企应该更多地布局于非市场化定价行业。 所谓“放权”,主要是指政府部门必须通过简政放权来减少从市场攫取利益的机会。政府拥有过多的对微观经济的干预权,不仅窒息了市场活力,而且为政府部门搭建起了寻租空间,也使小金库有了源源不断的增量。从去年以来,国务院分多次取消和下放了数百项行政审批事项,对于相关政府部门来说,每一项审批权的失去,其实就意味着小金库“钱袋子”的萎缩。政府部门的资金来源应该完全依靠财政拨款,一旦可以利用收费、罚款来增收,就必然会产生自我利益,从而使其行使的社会管理工作出现不应该有的倾侧乃至扭曲。因此,对于小金库的治理,还需要与正在推进之中的简政放权结合起来,让政府部门失去为小金库增加财源的基本条件。 周俊生(上海学者) |
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