法治城区建设之我思

宁德市蕉城区司法局 王倩娜

【内容摘要】法治城区就是城市生活各个领域的法治化，是指法律在城市生活、管理、运行过程中处于最高地位，并实现对城市生活方方面面的综合性控制和管理，从而形成良好、稳定的法律秩序的城市。长期以来我国的普法、依法治理实践和改革开放30年来我国的社会、政治、经济、文化发展的现实状况，决定了我们法治城区的创建具有现实可行性。诚然，在法制城区创建过程中遇到了创建活动开展不平衡、创建活动协调联动力度不够、创建活动群众参与度不够等问题。但我们必须深入贯彻落实科学发展，发动一切可以发动的力量，创建一个拥有民主的善治政府，发达的法律素质，完备的城市法规，公正的司法机制，强力的组织机构的法治城区。

【关键词】法治城区普法依法治理创建司法机制

一、法治城区创建活动具有重大的里程碑意义

（一）法治城区的基本内涵。法治城区就是城市生活各个领域的法治化，是指法律在城市生活、管理、运行过程中处于最高地位，并实现对城市生活方方面面的综合性控制和管理，从而形成良好、稳定的法律秩序的城市。

（二）法治城区的基本特征：一是民主完善。民主制度健全，公民政治参与有序，依法通过各种途径和形式管理城市及经济、政治、文化、和社会事务。二是法制健全。地方各级人大制定的地方性法规（规范性文件）和各级政府及其各部门制定的行政法规性文件类别齐全、规范系统、相互协调，与国家法律法律体系相统一、相配套，与经济社会发展相适应。三是公共权力运行规范。宪法和法律在社会规范体系中具有最高权威，各级党委、人大能坚持在宪法和法律的范围内开展工作，政府机关依法行政，司法机关依法独立地行使职权，权力的监督和制约机制完善。四是公民权益切实保障。依法保障公民享有广泛的权力和自由，一切合法权益均收到切实保护，一切侵权行为均受到应有的制裁。

二、法治城区创建中存在的问题

（一）创建活动协调联动力度不够。

法治城区创建是一项长期性、系统性工作，需要强有力的协调机制。政法、司法、公安、检察、法院、法制，以及政府众多执法机关在创建活动中都要发挥应有的作用。目前各地协调联动模式不同，较多的是由县、市依法治理工作领导小组办公室承担协调职能。这种模式面临着缺少权威、缺少制约手段等弊端，难以发挥有效作用，造成众多相关职能部门没有把创建活动当做一项必需的任务来抓，创建往往流于口号和形式。

（二）创建活动群众参与度不够。

法治城区创建应当坚持以人为本，依靠人民群众，充分发挥人民群众在创建活动中的主体作用，这是全国普法办提出的创建工作原则。只有群众的法律意识得到提高、法律信仰得以建立、法律权利得以保障、法律诉求得到满足，才能说城市实现了法治化。在当前的创建活动中，往往忽视了市民社会的培育、忽视了民间组织的参与，创建法治城区缺少了“源头活水”。

三、法治城区建设的五大要素

建设法治城区是近年来党和政府提出的一项全新的工作任务，作为实施“依法治国，建设社会主义法治国家”的主要环节。一个城市应该具备哪些要素，才能够称得上是法治城区？笔者认为法治城区建设应具有以下六个要素：

（一）法治城区建设第一要义是创建民主的善治政府

政府是国家法律的主要执行者，是经济发展的主要调节者，是城市社会的主要管理者，也是法治城区建设的执行主体。法治城区建设首先便是创建有序、公信、高效、民主的善治政府，这是法治城区建设“卷首篇”。所谓善治政府，有六大内涵：

第一，善治政府是一个“有序政府”。法治的实质是秩序，政府既应当是秩序的建立者，更必须是秩序的遵行者。政府的有序性主要表现为依法行政，即政府行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定去做，从而实行“有法必依，依法办事，执法必严，违法必究”。

第二，善治政府是一个阳光政府。阳光政府即公信政府，政府自身政务、行使行政权力要公开、公平、公正，特别是政府要做到“三个必须公开”，即重大决策必须向社会公开，具有普遍约束力的规范性文件必须公开，行政行为的内容、结果以及行政程序必须公开。

第三，善治政府是一个高效政府。政府应该顺应信息时代要求，积极推进电子政务。电子政务既能推动政务信息面向社会公众，形成政府与社会的良性互动，又符合市场经济发展需要，提高政务效率。

第四，善治政府是一个有限政府。在市场经济体制中，政府不再是“父母官”，而扮演的主要角色是“守夜人”，其功能在于确保市场的正常运作，并在市场失灵时加以调节。政府要敢于让权，将一些辅助性、技术性、行业性、服务性的事务和社会自我管理的职能交还给社会，为企业和民众提供发展空间。

第五，善治政府是一个服务政府。政府的主要职能在于提供服务，从而塑造在城市法治化建设中的良好形象。政府和民众的关系不是管理与被管理的关系，而是服务与被服务的关系，即要政府做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。

第六，善治政府是一个民主政府。

综合以上五点得出，善治政府必须体现人民当家作主的制度特质。实践已经证明，只有政府工作实现了民主化、法治化，城市法治建设的进程才能有效推进。因此，法治城区建设第一要义是创建民主的善治政府，写好法治城区建设的“卷首篇”。按照国家依法行政实施纲要设定的框架，必须把政府建设成有序政府、阳光政府、高效政府、有限政府、服务政府、民主政府，提高政府的公信力和执行力。当前创建善治政府的工作主要是完成“四个转变”，即从片面强调公民责任意识向同时强调政府责任意识转变；从政府权力本位向公民权力本位转变；从管理职能向服务职能转变；从依法治民向依法治权转变。完成“四个转变”后，使政府真正做到决策科学民主、依法行政、政务公开、接受监督，达到政府权力行使受到法律的制约，有效防止公共权力滥用的目的。

（二）法治城区建设第二要义是提高市民的法律素质。

市民社会是建设法治城区的本原主体，市民社会对法治的认同度是法治城区建设的决定性因素。培育市民社会，应作为法治城区建设的重头戏。培育市民社会其核心内容是培育自治、自律、独立、负责的市民群体，构建高素质的民间公益性组织和具有治理功能的基层群众组织，规范法律服务市场。

由于我国公民法治观念相对薄弱，要创建法治城区，提高市民的法律意识和法律素质，培育自治、自律、独立、负责的市民，显得尤为重要和紧迫。以我区为例，当前必须做到“五个加强”：

第一，加强全面部署普法依法治理工作。我区制定下发了《2011年蕉城区普法依法治理工作要点》，明确了今年我区普法依法治理工作的目标任务。对全区各乡镇、各单位普法依法治理工作进行了及时安排部署和动员。积极组织、协调、配合有关部门和单位开展各专业法律、法规知识的宣传活动。拟写了澳门黄金城：提请审议在全区开展第六个五年法制宣传教育决议（草案）的议案,区第十五届人大常委会第四十次会议通过了《澳门黄金城：进一步加强法制宣传教育的决议》拟写并提请区委办转发了〔2011〕72号文件《区委宣传部、区司法局澳门黄金城：在全区公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划》的通知。各乡镇、街道办事处、区级各部门也都层层制定了五年普法规划和年度工作计划，明确了“六五”普法的奋斗目标。

第二，加强以法制宣传“六进”活动为载体，组织开展形式多样的法制宣传活动。组织开展“加强法制宣传教育，促进社会矛盾化解”主题宣传活动，加强《宪法》、《物权法》、《刑法》、《劳动合同法》、《就业促进法》、《土地管理法》、《人口与计划生育法》、《信访条例》等法律法规的学习宣传。开展多种形式的法律宣传活动。

第三、加强法律援助工作。深化“法律援助便民”主题实践活动，兑现“三必”承诺，简化法律援助申请、受理和审批程序，方便困难群众特别是农民工、残疾人、农村留守儿童等及时获得法律援助。为群众提供及时、到位、高效、快捷的法律服务和法律援助，为维护社会弱势群体和社会稳定起到了积极的作用。

第四，加强总结经验，广泛宣传，切实搞好“六五”普法的启动工作。2012年是实施“十二五”规划的开局年，也是“六五”普法启动年，按照中央、省、市的要求，我们狠抓“六五”普法的启动工作。总结经验，学习先进，开展试点。

第五，加强开展文明创建。继续开展“平安家庭”、“巾帼文明岗”、“文明行业示范窗口”等创建活动。

（三）法治城区建设第三要义是完备的城市法规

建设法治城区，首先要保证该城市有法可依。法治城区建设第三要义是制定完备的城市法规，树好法治城区建设的“标杆尺”。要树好“标杆尺”，就需要加强地方立法工作，提高立法质量，把好“五关”：

第一，在立法依据上要把关。地方立法要以国家宪法为纲，坚持法制统一原则，在“不抵触、不矛盾、可操作”的原则下，制定本城市一些法规，并与国家法律、法规相配套，从而确保国家的各项法律、法规、政府规章在地方得到有效的贯彻实施。

第二，在立法理念上要把关。城市立法要充分体现以人为本，深入贯彻科学发展观，牢固树立政治理念、国家理念、群众理念，坚持立法为民、为民服务。

第三，在立法程序上要把关。要坚持开门立法、民主立法，提高立法透明度，扩大公众参与度。对立法项目的合理性、操作性等方面要进行充分论证，可以采取听证会、论证会、座谈会等多种形式广泛听取意见。

第四，在立法方式上要把关。注重发挥人大代表、立法工作者和专家学者等多方面作用，避免部门利益法制化、扩大化倾向，通过多样化的立法起草方式，提高地方性法规质量。

第五，在立法内容上要把关。要根据本城市发展具体情况，选择立法内容，既要坚持统筹兼顾，又要突出立法重点。当前立法重点应放在“扩内需、保民生、促发展”方面，注重加强促进和规范经济发展、政府职能、地方财政及重大投资项目监督、公共卫生、教育、社会保障、资源环境保护、城市管理等方面的地方性法规和政府行政规章的制定。

（四）法治城区建设第四要义是公正的司法机制

所谓公正的司法，本质上就是维护社会公平与正义，是维护公民合法权益，使公民权益得以实现的“保护墙”。公正的司法机制是法治城区建设的“护航船”，开好法治城区建设的“护航船”，引领司法公正。对此必须做到三点：

第一，在改革司法体制上花力气。中央多次强调要进行司法体制改革，现在在建设法治城区过程中，只要我们多在改善司法环境方面动脑筋，在推进司法体制改革上花力气，在提高司法人员素质上拼内功，城市司法机关完全能实现司法公正的，就一定会建立公正的司法机制。

第二，在构建调解机制上下工夫。在创建法治城区的进程中，我们从维护社会安全稳定角度出发，多下工夫，全面构建“大调解”的公正机制，发挥”社会矛盾纠纷调解服务中心”作用，有效化解社会矛盾纠纷，并贯彻“调防结合，预防为主”的方针，利用矛盾纠纷信息预警机制，将社会矛盾解决在萌芽状态之中，从而提高市民的安全感和城市的平安度。

第三，在保障中立司法体制上做文章。司法公正首先必须依法保障人民法院、人民检察院独立行使的审判权、检察权，使司法机关真正做到只服从法律。其次，在审判独立问题上，要保障上、下级法院之间是监督与被监督的关系，而非领导与被领导的关系，上级法院不得干涉下级法院所作判决。再次，要在公正、中立的司法体制上做文章，如改革原有法院主导诉讼的状况，实行对抗制的诉讼模式，法院不得偏袒当事人一方，必须给予双方平等的诉讼权利与诉讼义务。最后，必须设立合理有效的纠错机制，发挥上诉、申诉制度的作用，为当事人寻求法律救济提供途径。

（五）法治城区建设第五要义是强力的组织机构

法治城区建设，其实就是城市管理的法治化，必然涉及到党委依法执政、政府依法行政、司法公正和市民及市民组织对法治的认同度。因此，法治城区建设第六要义是成立强力的组织机构，选好法治城区建设的“领头雁”，来组织领导法治城区建设进程。

第一，组织领导职能。为法治城区创建成立对应的领导小组，加强党委领导下的分工合作制，以便发挥党的政治优势，组织优势去影响、推动法治城区创建工作的开展。

第二，整合治理职能。只有司法行政部门、区委政法委、区依法治市领导小组、区法制办、综合办以及城市管理局等机构通力合作，才能在法治城区建设过程中发挥应有的治理作用。

第三，考评职能。可以将一个城市的法制建设纳入各级政府及行政首长的绩效考核，作为衡量政绩的一个重要方面，从而增强该城市行政首长抓法制建设的责任感。

?综上所述，创建的法治城区具有五大基本内涵：民主的善治政府，发达的法律素质，完备的城市法规，公正的司法机制，强力的组织机构。我们要从落实科学发展观、构建和谐社会的高度，继续把蕉城区法治城区创建的重要基础性工作认真抓紧抓好，切实加强民主法治城区创建工作的领导，组织、引导广大群众积极行动起来，支持和参与民主法治城区创建工作，才能创建出一个拥有民主的善治政府，发达的法律素质，完备的城市法规，公正的司法机制的法治城区。

参考文献：

1、吴祖谋主编《法学概论》（高校教材）

2、《法治江苏建设纲要》

3、《建设法治扬州实施纲要》

4、《陈卫庆在全市法制宣传教育工作会议上的讲话》

5、《季建业在建设法治扬州动员大会上的讲话》

6、陈红著《澳门黄金城：创建法治城市的现实思考》

7、夏福志著《澳门黄金城：创建法治城市若干问题的初步思考》

8、石寿宁著《澳门黄金城：法治城市建设的宏观思考》

9、中共辽宁省本溪市委《全面推进社会主义法治城市建设》

10、柏正慧著《建设法治城市的几点思考》

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