国企改革顶层设计的四个“之最”

最重机制 增加市场选聘比例和监管

监管是否到位，决定着国企改革能否顺利推进。《指导意见》和历次讨论审议国企改革的中央深改组会议，都把规范决策程序，防止暗箱操作和国有资产流失视为重中之重，针对现实问题，新一轮国企改革方案有许多突破性设计。

其一，用人制度改革打破内部人控制。尽管国企建立现代企业制度已近20年，但基于行政的主导性，不少国企的现代企业制度只具外壳，而不能转化为有效的运行机制。目前央企公示的高管中，外部聘任的只有11%。内部人控制，不但容易出现集体腐败，还容易导致权力失衡。中央巡视组对大型国企巡视检查所揭露的问题，已表明了国企用人制度的弊端。国企改革方案提出，根据不同企业类别和层级，实行选任制、委任制、聘任制等不同选人用人方式，合理增加市场化选聘比例。这有助于董事会发挥应有作用，遏制权力失衡导致的腐败。

其二，薪酬分配机制改革打破官本位。《指导意见》提出，要推行职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合，畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道。与国企负责人限薪改革相对照，由官员身份转换为职业经理人，国企负责人才有望拿到市场化薪酬，这有助于打破国企负责人的官本位迷思，向企业家方向转变。

其三，股权改革引入市场化监管机制。国企改革方案中，对各类国有资本之间相互参股、国有资本向非国有领域投资、国有企业引入非国有资本等有着重表述。无论是央企之间互相参股，央企与地方国企互相参股，还是国有资本与非国有资本互相参股，都不仅能起到盘活国有资本、扩大非国有资本投资渠道、为市场增加增量资金的作用，还能起到以市场化机制对国有资本进行多元监管的作用。这有助于国有资本在大规模进退之间，被及时跟踪监督，防止国有资产流失的情况再度出现。

其四，为国资管理者设置权力清单杜绝漏洞。过去之所以存在国有资产监督不力的情况，主要原因在于国资管理者监管功能不突出，以至于既有监督资源分散，又有多头重复监督的问题。为此，《指导意见》提出，国资管理部门要建立权力清单和责任清单。责权利各归其位和问责机制的强化，将大大提高国有资本的保全能力，减少因国有资产流失导致国企改革变向的可能。

最大挑战 国企资源能否与市场共享

是改革就有阵痛。历史表明，每一次国企改革都伴随着各种风险。中小型国企私有化浪潮涌动时出现的下岗潮，等等，都曾影响了国企改革的节奏和力度。新一轮国企改革，尽管有清晰的路径设计，但同样会面临风险和挑战。《指导意见》历经22个月才酝酿成熟，从一个侧面证明了改革的复杂性。能否在现有利益格局内部形成改革合力，决定着新一轮国企改革的顺利程度。

比如，对商业类国企实施分类改革，需要更细致的前端操作细则。许多国企担负着综合性社会功能，如何界定其功能划分类别需要有权威标准。此外，还要消除商业性国企向市场化方向迈进过程中，引发的影响地方经济、就业率、财政收入等担心。此前地方试点中，除上海等地之外，多数地方按兵不动，已然表明地方对国企改革的复杂心态。

又如，在国资委只负责履行出资人身份之后，国企的人和事，需要能够替代的监管者。推行职业经理人制度，通过内部培养和外部引进，让更多国企负责人从官员身份转变为企业家身份，是一种途径；让职工代表大会、董事会等发挥应有作用，也是一种途径。无论采取什么方式，加强对国企的监管，都需要更刚性的激励监督措施。

再如，引入非国有资本，是国企改革推动股权多元化的重要组成部分。但是，此前国企打破“玻璃天花板”，引入社会资本的努力，尚未取得预期效果。不少非国有资本特别是民营资本，对参股国企仍有疑虑，担心钱投进去却得不到相应的话语权，担心国企的行政主导惯性难以更改，会影响回报预期。消除这种担心的最好办法，是让现代企业制度在国企切实落地。如何平衡行政主导机制与现代企业制度之间的关系，需要出台更具体的方案。

而最关键的，是国企、特别是商业类国企手中掌握的资源，能在多大程度上与市场共享。包括政府资源、银行资源在内的资源，是许多国企形成垄断地位的基础。过去这些主要资源只在内部共享，并形成了或隐或显的利益共同体。这在市场高度成熟但不能展开充分竞争的电信业等领域表现得尤其明显。基于对垄断利益的维系需要，这类国企通常缺乏主动让市场共享资源的积极性。如何甄别这类国企对相关产业的战略性职能，以保证产业发展的稳定性和国家经济安全，同时将其非战略性经济功能部分推向市场，让更有创新能力的民营企业获得同等发展机会，需要根据不同企业的类别、层级、功能，出台缜密的操作方案。

尽管国企改革面临不少挑战，但挑战正是国企深化改革的原因。而总体来看，新一轮国企改革顶层设计在横纵两个方向为改革的顺利推进奠定了基础。横的方向基于现实，纵的方向有所突破，二者共同构成新一轮国企改革的基本逻辑。因此也可以预期，随着改革的层层推进，改革红利也将逐渐释放。