以明确的边界和程序防权力“任性”

正在召开的十二届全国人大常委会第十二次会议,审议了立法法修正案草案。草案中规定,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务,引发各界关注。这意味着,一些限行、限购、限贷等地方限制性行政手段,今后将不能再“任性”。(12月28日《解放日报》)

近些年来,从车辆限行常态化到房地产限购、限贷,地方政府的限制性行政手段越来越多。对此,坊间有两种截然不同的看法:很多专家认为限行、限购等涉嫌违法,理由是没有获得法律授权,侵犯了公民财产权等；也有法学专家认为不违法,理由是这属于政府处置权范畴,政府有这种变通的权力。

从依法治国的角度来说,地方政府随意采取限制性行政手段,可能确实不合理不合法。因为地方政府的权力只有在受到法律严格约束的情况下,才不会损害公民权益。即使限行、限购是为了公共利益,但地方政府在正式采取这些措施之前,也必须要拿出法律依据,通过法定程序之后行使权力,而不是“任性”地限这限那。

因此,这次立法法修正案草案严格规范地方政府权限以保障公民权益,一旦获得通过,将是一次巨大的进步。但也要注意到,相关法律必须要保持统一。比如,大气污染防治法修订草案第45条是授权条款,即授权地方政府可以限制机动车通行。相关法律最终不能“打架”,限制地方政府限行手段应成为法律共识。

虽然限制地方政府限行手段是十分必要的,但不等于彻底“限死”了地方政府。一方面,地方政府可以通过地方性法规获得授权。如果制定地方性法规条件尚不成熟,因行政管理迫切需要,可以先制定地方政府规章——但这有两年期限。也就是说,现行法律已给地方政府通过规章来限行留下了一定空间。

另一方面,大气污染防治法修订草案第72条规定,“县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级,及时启动应急预案,根据应急需要可以采取包括限制或者禁止部分机动车行驶等应急措施。”这意味着,在情况紧急的时候,地方政府也可以采取临时限行措施。

这些都说明,立法者考虑问题比较全面,既严格限制地方政府的权力,又给地方政府留出一定空间。从某种程度而言,这让公民权益与政府权力实现了一种“平衡”。相比目前而言,这种进步至少体现在两点:一是把政府权力关进了法律的笼子；二是公民相关权益在法律上获得了保障。

在笔者看来,规范地方政府权限,关键在于三个方面:首先,法律要明确地方性法规与地方政府规章的边界,或者说政府权力的边界——哪些公共事项由地方性法规授权,哪些由地方政府规章授权,必须明确。显然,地方政府自我授权事项越少越好,凡是涉及大多数人利益的事项,都应由国家法律及地方法规授权。

其次,法律要明确地方政府实施限制性行政手段的程序。比如说,今后地方政府想限行、限购,不能由地方政府关门决策,而是要根据法定程序进行决策。那么,法律不仅要明确决策的具体程序,还要明确决策的形式,以及由谁参与决策等。只有科学化、民主化决策,才能确保决策的程序正义。

另外,法律还要明确执法监督检查和责任追究。众所周知,以前一些地方政府的行为,严格说来已涉嫌违法违宪。所以,在相关法律限制地方政府权力的同时,为防止修订后的法律成为摆设,必须在法律中强化执法监督检查和问责——凡是没有依法办事的地方政府,理应依法问责。