上海自贸区须有危机应对机制

上海自贸区，不只是为了建造一个“钱袋子”，更是为了建造一个改革的蓄能池。上海自贸区，既是资本的革命，也应是行政思维植入法治的革命。前者是上海自贸区的外表，后者则是上海自贸区的基石。

9月27日，国务院印发中国(上海)自由贸易试验区总体方案。至此，上海自贸区的架构从纷纭猜想走向清晰。

推进政府管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管，建立集中统一的市场监管综合执法体系；金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务领域扩大开放，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施；探索建立负面清单管理模式，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制；在风险可控前提下，试验区内对人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面创造条件进行先行先试；允许外资自由转移投资收益……一条条横跨贸易、投资、服务、金融、税收、行政体制等多领域的开放措施，勾勒出的不仅是空前的开放力度，还有推动复合型改革的决心。上海自贸区，不只是为了建造一个“钱袋子”，更是为了建造一个改革的蓄能池。以开放促进改革，以开放增量效益进补改革共识，是上海自贸区的最大逻辑。

当然，不到30平方公里的上海自贸区，能否如《方案》开宗明义所说：“使之成为推进改革和提高开放型经济水平的‘试验田’，形成可复制、可推广的经验”，能否产生全国性的辐射效应，还要看其实际运行情况。

相对而言，在贸易服务和投资便利化两个方面，不存在太多难解之点。商品服务和招商引资多年来的持续增长，足以赋予上海自贸区类似的优化经验，而暂停或取消投资者资质要求、建立负面清单管理模式等新政策，事实上给予了区域内“法无禁止即可行”的充分自由。在这样的经营环境下，资本与监管的契合度最高，可以用最明晰的方式，实现贸易服务和投资便利化的最大优化。

但是，在金融开放领域，上海自贸区将面临真正的挑战。人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用、开展离岸业务等宽松条件，意味着区域内将成为一个真正意义上的自由港，在享受政策洼地带来的种种利益的同时，也必须经历监管是否失控的考验。开放，就意味着巨量资金将以前所未有的速度进出其间，这其中蕴含着巨大的风险。相对而言，区域内的金融政策，只有利率市场化具备了全国推开的基础条件，这在一定程度上分摊了可能的风险。其他金融政策，足以对区域外资金产生虹吸效应。寻求套利的热钱愿意进来，来源不明的资金希望从中寻找离境通道，区域内金融机构有可能错配在岸业务与离岸业务的资源，都可能酝酿出不小的风险。什么是正常资本流动？什么是异常资本流动？哪些异常资本流动可控而哪些须严加防范？上海自贸区必须建立相应的危机应对机制，以避免区域简单成为资本的聚集地，而失去其金融改革的先行者意义。

这种危机应对机制的建立，本身就对行政机制改革提出了更高要求。《方案》中，已经清晰描绘了区域内行政改革的方向：建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系，政府管理转为注重事中、事后监管。这强调了行政管理的效能。更进一步看，上海自贸区始终在风险可控中大胆开放，还必须探索出基于法治基础上的行政管理模式。单纯的开放只能产生阶段性、局部性、不可复制的红利。既开放又有序的格局，只能建立在法治基础上。法治，具备最好的风险识别能力。

上海自贸区，既是资本的革命，也应是行政思维植入法治的革命。前者是上海自贸区的外表，后者则是上海自贸区的基石。