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国家赔偿法大修的首要任务是什么
www.fjnet.cn?2009-06-24 11:23? 王琳?来源:东方早报    我来说两句

十一届全国人大常委会第九次会议6月22日在北京开幕,《国家赔偿法修正案(草案)》提交大会审议。

现行国家赔偿法规定,国家机关和国家机关工作人员,违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,承担国家赔偿责任,修正案将原《国家赔偿法》此条款修改为:“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”;修正案将《国家赔偿法》第十五条第一项、第二项合并,修改为:“对公民采取拘留、逮捕措施后,决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的”,受害人有取得国家赔偿的权利。

一些网民对这一修改十分疑惑:公安司法机关拘留、逮捕了公民之后,又作了撤案、不起诉或判决无罪的处理,这当然应该赔偿;如果抓错了人都不用赔,那还有什么是国家要赔偿的呢?

但事实就是如此残酷。在立法宗旨上,《国家赔偿法》本应为一部规范权力运行的责任法,却实际上被异化成了一部免除国家责任的豁免法。在现行《国家赔偿法》中,有利于国家和官员阶层的条款比比皆是。校正《国家赔偿法》中权力扩张与权利保障的明显失衡,就是这次大修首先要解决的问题。

《国家赔偿法》过度倾向官员利益,首要的证据就在国家赔偿归责原则上。归责原则是《国家赔偿法》的核心内容。现行归责原则即“违法归责原则”。也就是说,判断国家是否应赔偿,并不是看公职行为对公民权益造成了何种损害,而只是看公职行为是否违反了法律的规定。重执法行为的法律评价,而忽视行为所造成的损害后果,这事实上遮蔽了国家赔偿的本源目的。

以公安司法机关对某位公民错拘、错捕来说,该公民因为被拘留和被逮捕,损害已经发生,但公安司法机关的拘留或逮捕行为却可能并未违反法律。在“违法归责原则”之下,对公安司法机关合法(但很可能不合理)的错拘或错捕行为,国家是不予赔偿的。“违法归责原则”事实上混淆了国家赔偿的救济功能和责任追究功能。

国家赔偿的首要功能是对受损的公众利益予以“赔偿”,这是一种国家设立的制度“救济”。国家赔偿本身并不是对官员责任的追究,在国家赔偿之后,由国家向违法者个人追偿并追究违法者的刑事责任或行政责任,这才是官员责任机制。

举一个通俗的例子,有人将一个小孩推进了河里,警察看着孩子落水而不救助,却站在岸边讨论推人者的行为是否违法。一个公民被错拘、错捕,很可能陷入困顿与拮据。这与那个正在水中挣扎的孩子是何其相似。国家不先予以救助,却去讨论错拘、错捕是否违法,这与国家赔偿的理念完全背道而驰了。

违法归责原则的另一弊端,是为执法者滥用自由裁量权开方便之门。如果损害行为是在法律赋予执法者的自由裁量范围之内,该行为并不违法,却可能有失正当。从依法治权看权力运行,国家机关行为具有合法性只是底线要求。执法行为还需符合正当性、合理性与比例原则。合法却不正当、也难称合理的职权行为,在日常生活中极为常见,在违法归责原则之下,受这些行为损害的当事人均无法得到国家赔偿。不正当、不合理的职务行为事实上得到了国家赔偿的豁免。

此次国家赔偿法的修订事实上是从“违法归责原则”迈向了“结果归责原则”。可以预料,这一标杆式的变化,必将引发一些既得利益者的抑制,立法博弈的大幕才刚刚拉开。期望民意能够进入立法机关,以使最后的立法妥协是有利于民权保障,而不是公权豁免的。

(作者系海南大学法学院副教授)


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